今年6月份 ，高层要求国家发改委在今年底拿出改革方案 。新一轮的电力改革已箭在弦上 ，各方博弈空前激烈 。自2002年 ，“五号文”下发以来，电力改革已经进行了12年，解决了哪些问题？又遗留了哪些问题呢？这轮改革的动力机制存在吗？截至目前，改革的思路是什么 ？拆分三大电网公司 ，实现“输配分离”真的如此重要吗 ？这轮改革要注意哪些问题？电力体制改革的关键是什么 ？为何不能把实现电价市场定价作为目标等，就这些问题 ，记者专访了厦门大学中国能源研究中心主任林伯强教授 。
厂网分离是成功的
南方都市报(以简称记者) ：在谈这次电力改革之前，不妨先回头看一下2002年启动的那次改革，当时的背景和改革的主要思路是什么 ？
林伯强 ：当时改革的一大背景与现在类似 ，就是电力相对过剩 ，而电力企业和机制又存在诸多问题。当时的思路是比较简单 ，就是要建立竞争性市场 。为此，提出了16个字的改革方案：“厂网分开 、主辅分离 、输配分开 、竞价上网” 。“厂网分开”就是把电厂和电网分开 ，“主辅分离” ，就是把电力企业的主业和辅业分离 ，“输配分开” ，就是把输电和配售分开 。这12个字其实是为最后四个字“竞价上网”服务的 。
2002年 ，国务院下发了《电力体制改革方案》，业内称为“五号文” ，确定了这16个字的改革方案 。回头看 ，“厂网分离”应该是改革最容易的一步 ，也是最成功的 。
“主辅分离”则争论了很长一段时间 ，但改革有一定的难度 ，当时考虑稳定，考虑电力增长的需求等 ，一直拖了很久 。电力企业最初的那种“小社会”的状态是改变了，但此后因为发展的需求 ，各大电厂和电网却以前所未有的速度和规模来做“辅业” 。也就是说 ，“辅业”的形态改变了，但现在“辅业”的规模却更大了 ，主要集中在金融 、保险 ，像电网也买了一些电力公司，中电投也做起了电解铝业务等。其实 ，国际上也都做辅业 ，从产业链条上来说 ，做辅业应该也没有关系 ，但忌讳两点。一是不能做成垄断 ；二是不能赔钱 ，必须要赚钱 。至于像电网公司，往产业上游走的过程中 ，有无关联交易 ，影响竞争 ，这种情况需要进行市场监管 。
“输配分开”最后也没有做 ，电网公司虽被分为三家(南方电网经营广东 、广西 、云南 、贵州和海南五省的业务，内蒙古电力经营内蒙古的电网业务 ，剩下的26个省市自治区的电网业务由国家电网经营)，但输配并没有分开 。最后竞价上网也就不了了之了。首要原因与当时中国电力需求急升 ，整个行业都聚焦于增加电力供应 ，满足需求有关 。在短缺时 ，所有发出的电力都能售出，谈“竞价”其实意义不大 。
记者 ：当时改革的思路是学习国外(英国)的模式 。
林伯强 ：大致是的 。除厂网分离外 ，后来的改革之所以没有大的进展，也与这种照搬照抄有关 。这是改革成为半拉子工程的第二个原因 。各国电力市场的约束条件不同 ，中国具有很不一样的市场特征 ，主要是三个方面 ，首先中国电价是政府管制的 ；其次中国的电力企业是国企主导(基本上国有)；三是中国电力行业的进入有管制 。
举个例子 ，中国的电力企业主体是国企 ，电力调度都是有行政统一平均调度的 ，上网的电量比如华能和大唐是要一样多的，分配不均 ，矛盾可能就会产生。有些国有电厂明明已经关掉了 ，但仍有上网的电量配额 ，它可以出售这些配额 。像这类荒唐的事情 ，是与发电企业和电网都是国有的产权和维持社会稳定有关。
另外一个就是不能自由进入，电价由政府管制 ，经营不确定性很大 ，民营企业很难进来 ，竞争性市场也难以形成。
记者 ：当时的“输配分离”也没能做成 。
林伯强 ：这涉及到对刚成立的三家电网进行再拆分 ，在当时的背景下 ，不可能成行。“输配分离”是当前要改革的主要内容 。而改革若真做到竞价上网，我看还很遥远。
拆分电网是这轮改革的目标
记者 ：新一轮的电力改革 ，是在什么背景下展开的 ？动力机制存在吗 ？
林伯强 ：今年重提电力改革 ，主要有三个方面的条件 。一是这一轮需求下滑，致使电力相对过剩 ，这就为改革提供了时间和空间；二是电网的垄断，造成的效率问题引发了种种争议 ，国家领导层下了决心要做改革 。三是环境的压力。目前居民电价是通过交叉补贴来压低的 ，以往改革常常导致价格上涨 。那么，原来电价上涨可能引发民众的不满 ，现在在电价上涨和更干净的空气之间做选择 ，民众可能会相对容易选择前者 。
但难题依旧存在，主要是上面谈到的电价管制三个方面，要达到竞价上网的目标，必须要解决以上三个方面的改革。
记者：这轮电力改革的主要思路是什么 ？
林伯强：最通俗的讲法是要形成“多买方 、多卖方”的竞争局面。现在各种改革方案中，提“竞价上网”的反而比较少见，这是比较务实的 。具体的改革方案有各种 ，现在在各方博弈阶段 ，没有最后成行 。比如输配要不要分开，配售要不要分开 ，是在多大区域范围内做到配售分开 ，用电大户要不要直供等 ，这里面也有各种可能的组合。
现在发电企业的竞争局面已经形成，垄断主要集中在国家的三大电网上 。它们是输、配、售一体 ，是在一个区域内的独买独卖 。这里输 、配和售怎么分开？一个思路是输配仍保留在三大电网企业内 ，但把售电部分分开。比如厦门可能就有了两家售电公司 ，可以展开竞争了 。另一种思路是国家三大电网公司只负责大的“输” ，只负责大的电路建设，收一个过路费 ，而“配”和“售”由售电公司来负责 。在“输、配”环节，怎么拆也都是要垄断的 ，一家不能进两条线路，与电信不同 。
记者 ：这轮改革围绕着的主要问题 ，就是怎么分拆现有垄断性的三大电网公司？
林伯强 ：是的 ，改革是必然趋势 。目前国家三大电网是改革对象 ，改革“刀子”就是冲着电网去的。但既然是“拆” ，首先就要考虑清楚为什么去“拆” ？改革的目的是为了提高效率，但怎么做才能提高效率 ？西方国家的模式是不是适合当前宏观条件约束下的中国，还是中国当前的做法比西方的模式还有效率 ？很多人想当然地认为 ，拆分了就更有效率了，这个应该不确定 ，这是理论上的说法。在电价政府管制，电力企业国有 ，准入规划审批的条件下，拆分了就一定更有效率吗 ？这个还要做更仔细的研究和试点 。改革是有成本的 ，要确认如何去“拆” ，改革收益一定要大于成本 。
二是当前的这种模式对消费者造成了多大的危害 ，这个也要认真评估。讲到国家电网 ，就是全国性垄断问题。一般的经济学理论认为 ，垄断的好处就是垄断可以定高于竞争的价格，并以较差的商品和服务质量获得垄断超额利润 。但中国的情况是国家电网不能自主定价的，是由政府定价 。所以只垄断不定价。再说服务 ，对于消费者来说 ，国家三大电网目前提供的服务应该是一流的 ，与发达国家比 ，也不差 。
三是如何来衡量改革的收益 ？标准是什么 ？从民众的角度看，就是两个，一是价格更低 ，二是服务更好 。改革后民众所获得的电力服务能否超过当前的，我看不容易 。由于电价仍是政府定的，怎么跌 ？现在的电价是政府交差补贴的 ，是拿工业用电的高价来补贴居民用电，拿财政收入补贴发电企业或居民用电 。改革后 ，如果完全按竞争模式 ，用电价格会不会上升？也就是说，在目前政府价格管制的局限下，可能很难度量改革的成效。若改革后 ，居民用电的价格反而上升，民众能认为改革是成功的吗？
记者：改革的目标不是让民众满意 ，居民用电电价更低 ，而是冲着效率，冲着整个社会资源的优化配置去的。
林伯强：在居民眼中 ，衡量效率的标准很大程度上就是电价更低 ，和服务要更好 ，不是吗 ？
改革还是要先试点
记者 ：这是一种“民粹”的想法 。解除了价格管制，市场自由定价的结果并不一定是价格就低 。但你谈到一点，现在改革的主要目标是分拆三大电网，在配售环节引入竞争，其实这对整个的电力体制而言 ，只是一个技术性的改革 ，真正关键的改革其实是价格和准入管制 。
林伯强 ：若从2002年算起 ，电力改革12年了 ，大环境可能已经发生变化 ，但电力行业的基本格局没有变 。国企垄断为政府控制电价提供了可能性 ，而电价已经成为宏观调控的手段之一。应当看到 ，短期内政府还很难放弃对电价的控制。因此 ，对于电价市场化改革的长期性 ，要有充分的思想准备 。
然而电价是电力体制改革的关键点 。如果政府选择暂时回避电价改革 ，那么在电力产业链的改革，唯一能做的就是技术性的，在销售环节的拆分 。没有电价改革，很难进行有效的电力体制改革。前一阶段的电力改革在现实推行中不尽如人意，其中一个主要原因就是电价改革没有跟上。
记者：这轮改革的思路其实还是在回避这个关键问题。
林伯强 ：是的。所以谈这轮改革 ，只能把电由政府管制定价作为一个既有的约束来考虑 。若政府要放开定价，这就不是国家电网层次，而是更高层次的改革了 。电价改革比较困难，这里要问一个最基本的问题，若市场自由定价，以前煤炭这些电能原料价格大幅度上涨，电价是要跟着上调的，民众愿意吗 ？不会引来不明真相的媒体口诛笔伐吗 ？
记者 ：市场经济就是要让供需来决定价格 ，这样价格信号的传递才能优化配置资源。退一步说 ，若现在居民用电价低是政府补贴的 ，那“补贴”来自于何处 ，还不是来自民众 ，羊毛出在羊身上 ？
林伯强 ：两年前 ，发电企业亏损发电 ，补贴也是来自于财政 ，最终来自于民众 。但这是间接的 ，财政补贴，民众感受不到 ，就认为与己无关。若市场自由定价 ，电价提高了，民众的感受是直接的 ，这带来的感受就不同了 。
若市场自由定价的话 ，电价涨上去了 ，政府再对低收入群体进行补贴 ，更有针对性，更有效果 。现在采用财政补贴和交叉补贴，效率很低 ，也不公平 。现在政府定的电价较低 ，等于富人享有的补贴更多，因为他们用电用得更多 。另外，因有规模经济的存在 ，用电大户 ，尤其是工业企业 ，应该享有更低的电价，但现在的高价 ，对它们是不公平的 ，这些都是对资源配置的扭曲。
这些好处显而易见 。但现在采用这种价格管制，财政补贴和交叉补贴的方式 ，一是民众不大容易说服，自由定价恐引发不满和动荡。二是这么做政府省事 ，自由定价后政府做的工作可能要多一些 。
记者：在自由准入 ，取消审批方面，现在能否做一些改革？
林伯强 ：小的基本放开了 ，但大的发电项目的话，现在还是要政府审批 。政府实际上很难清楚市场的需求平衡点在哪里，带来的结果就是一些地区电力短缺 ，而另一些地区又产能过剩 。比如今年经济形势很差 ，审批部门可能就根据今年的需求下调规划的产能，但若明年经济形势好转 ，电能需求上升呢 ？
国有的电力企业，对投资的考量和电价的变化可能也没有民营企业那么敏感 ，因为后者的真金白银是来自于自己 ，花钱会谨慎节省很多。中国当前的产业大幅度过剩，是与政府的审批和电力企业国有是关系的 。
现在在电力行业提出“混合所有制”的产权改革 ，我看比较困难 。因为大环境不同了 ，民营企业在能源领域的能力太弱了。要是在10年前放开，中国民营的能源公司可能会伴随中国经济的高速增长而成长 ，出现数家大型的民营能源公司 ，但现在找不到几家像样的 。引入民营而又不让其控股的话 ，民营企业家是不大感兴趣的 。实际上，国有能源企业，单就资本的收益率来说 ，是很低的 ，包括中石油、中石化这类巨无霸。像国家电网的收益率 ，很少超过4% ，南方电网可能好一点 。30%式的混合一起赚钱 ，民营真的有兴趣？
记者：在当前的“拆分”改革中，应注意或者说需要强调什么？
林伯强 ：试点 ，改革势在必行，但这轮改革还是要做些试点 。先把我上面提到的一些问题厘清 ，不要急于做全国性统一改革 ，而是选一些典型地区做试验 ，避免改革支付一些意想不到的 、灾难性的 、全局性成本 。二是在试点过程中，也不要几个试点一刀切。中国地域范围大 ，各个地方的局限条件可能不同，要因地制宜，不同的地方可以采用不同的模式进行尝试 。错了总结经验 ，对了再逐步推广 。
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